A Finalidade Das Espécies De Contribuições Especiais



O caput do art. 149 da Constituição Federal configura o surgimento das contribuições especiais como tributo autônomo de competência da União. Este mesmo artigo enumera três classes de contribuições, cujas finalidades se distinguem entre si, sendo elas as contribuições sociais, as contribuições interventivas e as contribuições corporativas.

Embora haja peculiaridades próprias em seu regime jurídico, ambas obedecem aos princípios e regras constitucionais que fundamentam a instituição das contribuições especiais.

Abaixo serão abordadas as finalidades constitucionais próprias destas três classes de contribuições, bem como os fundamentos constitucionais para a sua utilização no contexto arrecadatório do Direito Tributário.

1.1 Finalidades das contribuições sociais

A primeira espécie de contribuições especiais prevista na Constituição Federal são as contribuições sociais. As mesmas podem ser dividas entre contribuições sociais gerais e contribuições sociais para a seguridade social.

O fundamento para a instituição das mesmas encontra-se no Título VIII da Constituição Federal, o qual trata da Ordem Social do Estado Brasileiro. Neste tópico constitucional está regulado uma série de objetivos estatais nas mais diversas áreas sociais da sociedade, tais como saúde, educação, cultura, assistência social, previdência social, etc.

Portanto, essencialmente, a finalidade das contribuições sociais é servir de instrumento estatal para sua atuação nas diversas áreas sociais elencadas na Constituição Federal, conforme ensinamento de Tácio Lacerda Gama abaixo depreendido:

"Estão no conjunto das contribuições sociais todas aquelas cobradas para fazer frente às despesas decorrentes da atuação do Estado Na Ordem Social. Entre esses tipos de atuação encontram-se ações relacionadas aos seguintes temas: seguridade social, saúde, educação, ciência e tecnologia e meio ambiente. Sempre que for instituída uma contribuição pra fazer frente a despesas do Estado em face de alguma dessas situações, a natureza do tributo será de contribuição social." [1]

Após exposta a finalidade das contribuições sociais, veremos especificamente o contexto das contribuições sociais gerais e para a seguridade social.

1.1.1Contribuições Sociais Gerais

As contribuições sociais gerais, como já dito anteriormente, são destinadas ao custeio da atuação da União nas diversas áreas sociais. Difere-se das contribuições para a seguridade social, pois estas estão submetidas a um regime jurídico próprio, devido à complexidade da arrecadação para o custeio da seguridade social.

Não há uma uniformidade sistemática da Constituição Federal para a sua instituição, sendo a mesma encontrada em diversos capítulos diferentes, cada qual tratando de um objetivo estatal na área social.

Como exemplos de contribuições sociais gerais podemos citar na área da educação o "salário educação" (art. 212, § 5° da CF), na área da saúde a "CPMF (Emenda Constitucional 21/99 e 37/02), contribuições relacionadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical (art. 240, CF), entre outras previstas constitucionalmente.

Todas elas estão vinculadas ao regime jurídico geral das contribuições especiais, tendo pequenas diferenças específicas em cada caso, o que não afeta a sua finalidade, e conseqüentemente sua natureza jurídica de contribuição.

1.1.2Contribuições Sociais para a Seguridade Social

A segunda espécie de contribuições sociais são as destinadas ao custeio da Seguridade Social. Conforme exposto acima, estes tipos de exações estão submetidas a um regime jurídico mais restrito que as demais, por isto são tratadas de forma diferente pelo legislador.

O art. 194 da Constituição Federal traz um panorama geral do que é compreendido como seguridade social.

Art. 194. A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Sendo assim, o custeio de toda a rede previdenciária, de saúde e de assistência social é realizado através da arrecadação das contribuições sociais para a seguridade social.

O art. 195 da Constituição Federal trata especificamente da instituição deste tributo. Além disso, o mesmo já consta em seu conteúdo à hipótese de incidência (fato gerador) pela qual será criada as contribuições para o custeio da seguridade social, conforme exposto abaixo:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de foram direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, E das seguintes contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III – sobre a receita de concursos de prognósticos;

IV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Os parágrafos deste dispositivo constitucional definem uma série de regras que compõe o regime jurídico destas contribuições sociais, como o exemplo de sua competência residual (art. 195, § 4º), a imunidade específica de entidades beneficentes (art. 195, § 7º), a anterioridade nonagesimal (art. 195, § 6º), etc.

Como exemplo destas contribuições pode-se citar a COFINS (contribuição para fins sociais), a CSLL (contribuição social sobre o lucro líquido), etc. Todas estas contribuições terão, por determinação constitucional, sua receita destinada a financiar a seguridade social definida pelo art. 194 da Constituição Federal.

1.2Finalidade das Contribuições Interventivas

O segundo grupo de espécies de contribuições especiais previstas no art. 149 da Constituição Federal são as contribuições de intervenção no domínio econômico, mais conhecidas como CIDE ou contribuições interventivas.

Estas contribuições tem como finalidade constitucional a atuação da União na atividade econômica ocorrida dentro do Estado brasileiro, não com fim fiscal, mas efetivamente com fins interventivos, seja como fiscalizador ou incentivador da área econômica.

1.2.1Intervenção no Domínio Econômico

De acordo com o princípio da livre iniciativa, um dos fundamentos do art. 170 da CF, a atividade econômica é exercida pela coletividade sem a intervenção estatal, como garantia da proteção à iniciativa privada, para que as relações econômicas sejam praticadas no mesmo nível de igualdade.

Paulo Roberto Lyrio Pimenta [2] afirma que a intervenção estatal pode ser definida como "a ação do Estado na ordem econômica, buscando, no exercício de suas funções, alcançar determinados objetivos."

Tal fundamento esta baseado no formato do Estado contemporâneo, especificamente nominado no caso brasileiro de Estado Democrático de Direito, o qual fundamenta-se economicamente como um capitalismo neoliberal, ou seja, as relações comerciais e econômicas da sociedade são dotadas de livre iniciativa, entretanto, o Estado atua como regulador destas atividades para evitar desequilíbrios que afetem o mercado, conforme exposição abaixo:

"(...) as atividades econômicas pertencem à iniciativa privada, excluindo o Estado da participação no desenvolvimento dessas funções. Isto se deve ao fato de as atividades econômicas desenvolvidas no país receberem influência do capitalismo neoliberal e, segundo este ela é a detentora do direito de realizar atividades econômicas, solicitando a atuação do Estado tão-somente para garantir que os fatos econômicos possam ser desenvolvidos. Assim, no capitalismo neoliberal, o Estado precisa garantir que o pacto seja mantido (pacta sunt servanda), isto é, as relações negociais precisam encontrar, na força do Estado, a segurança para sua desenvoltura e estabilidade." [3]

É neste sentido que se demonstra a peculiaridade extrafiscal das contribuições interventivas, eis que as mesmas são utilizadas visando o equilíbrio da ordem econômica e tem o condão de custear a fiscalização, incentivo e planejamento do Estado especificamente nesta área mencionada.

1.2.2Fundamentos e Limitações

O fundamento para a criação desta classe de contribuição está previsto no art. 170 da Constituição Federal, o qual impõe princípios a serem observados na ordem econômica:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I – soberania nacional;

II – propriedade privada;

III – função social da propriedade;

IV – livre concorrência;

V – defesa do consumidor;

VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e pretação;

VII – redução das desigualdades regionais e sociais.

VIII – busca do pleno emprego;

IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Tendo em vista que as contribuições interventivas são criadas com observância nestes princípios, os arts. 173 e 174 do texto constitucional limitam a atuação do Estado e sua interferência no domínio econômico, mais precisamente com base no princípio da livre concorrência, o que afeta consideravelmente a função a ser exercida pelas cide´s:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica , o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Assim sendo, a própria Constituição identifica limites a serem observados para a criação destas contribuições, ou seja, as mesmas não se fundamentam apenas em arrecadar volumes pecuniários para a atuação estatal, mas dentro destes limites, seu principal fundamento é a intervenção para regular o domínio econômico, demonstrando sua característica extrafiscal.

Este é o pensamento de Roque Antonio Carraza citado abaixo:

"Portanto, por meio de contribuições de intervenção no domínio econômico a União usa de institutos tributários para direcionar os contribuintes a certos comportamentos, comissivos ou omissivos, úteis ao interesse coletivo. O que estamos pretendendo significar é que devem, necessariamente, ser utilizadas como instrumento de extrafiscalidade." [4]

Têm-se, portanto, que esta classe de tributos se justifica dentro dos limites estabelecidos pelos artigos 170 e seguintes, e visa custear a atuação estatal na atividade econômica, tendo sua função estabelecida na Carta constitucional de 1988, sob a égide do interesse coletivo.

Portanto, baseado neste fundamento extrafiscal para instituição desta espécie de contribuições, é necessário que haja uma causa e um fundamento para a intervenção no domínio econômico, conforme explica o professor Carraza. [5]

O mesmo afirma que todos os detalhes para a intervenção estatal através destas contribuições devem estar previstos em lei, até para que se possa mensurar temporalmente sua eficácia, pois caso o objeto da intervenção já esteja suprido, não há mais necessidade de sua cobrança, eis que a mesma já cumpriu sua finalidade.

1.3Finalidade das Contribuições Corporativas

As contribuições no interesse de categorias profissionais e econômicas são o terceiro grupo de espécies de contribuições especiais elencados pelo artigo 149. Estas categorias profissionais e econômicas exercem atividade de cunho estatal, quando atuam e fiscalizam as atividades desenvolvidas por estes grupos.

Roque Antonio Carraza define as contribuições corporativas como aquelas que:

"destinam-se a custear entidades (pessoas jurídicas de direito público ou privado) que têm por escopo fiscalizar e regular o exercício de determinadas atividades profissionais ou econômicas, bem como representar, coletiva ou individualmente, categorias profissionais, defendendo seus interesses." [6]

Após a definição acima pode-se concluir que a finalidade desta contribuição é custear financeiramente a mantença e o exercício destas entidades corporativas para que exerçam, por delegação da União, atividades reguladoras e fiscalizatórias de determinado grupo.

O juiz de direito e professor da Faculdade Metodista de Piracicaba, Marcelo Guerra Martins, enumera exemplos de órgãos de cunho profissional ou econômico:

"Como exemplo de categorias profissionais: advogados, médicos, dentistas, engenheiros, etc., sendo a contribuição devida aos respectivos órgãos de classe (Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Regional de Medicina, Conselho Regional de Odontologia, Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura) (...). Como exemplo de categorias econômicas: micro e pequenas empresas, sendo as contribuições devidas ao SEBRAE (Serviço de Apoio às Micro e às Pequenas Empresas)." [7]

De acordo com a posição acima exemplificada, é possível perceber que esta classe de contribuições tem cunho notadamente paraestatal, ou seja, a União delega a capacidade ativa de cobrar e receber a arrecadação destas contribuições para os fins a que se proporcionam.

Dentro deste aspecto mencionado, percebe-se que somente poderão ser sujeitos passivos desta cobrança estatal aqueles que efetivamente se beneficiarem da atividade paraestatal referida aos mesmos. [8]

Por fim, com relação ao seu regime jurídico é possível apontar algumas diferenças das demais espécies de contribuições. Segundo Tácio Lacerda Gama [9], a primeira peculiaridade é a existência de entidade de classe ou econômica para agir em nome da União, regulando assim categoria a que pertence. A segunda peculiaridade é a estrita previsão legal estabelecendo que a arrecadação será destinada integralmente ao órgão competente para tal tarefa. A terceira diz respeito ao cumprimento dos princípios legais e constitucionais que normatizam a atuação corporativa e econômica no país.

Há, portanto, de acordo com o texto constitucional, a competência exclusiva da União para a instituição, com base na lei, de contribuições no interesse de categorias profissionais e econômicas para custear a atuação estatal nestas áreas, realizadas por delegação a entidades de classe ou econômicas com o fim de regular e fiscaliza as atividades exercidas por este grupo.

BIBLIOGRAFIA

CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 22ª ed. São Paulo. Malheiros. 2006.

DEVINHA, Thiago Degelo. A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre combustíveis e derivados. Marília: Universidade de Marília. 2006.

GAMA, Tácio Lacerda. Cursodeespecializaçãoemdireitotributário. Contribuições Especiais, Natureza e Regime Jurídico. Rio de Janeiro: Forense. 2005.

MARTINS, Marcelo Guerra. Impostos e Contribuições Federais. Rio de janeiro: Renovar. 2004.

PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins. Coordenação de Marco Aurélio Greco. São Paulo: Dialética. 2001.


[1] GAMA, Tácio Lacerda. Cursodeespecializaçãoemdireitotributário. 2005. Op. Cit., p. 1164.

[2] PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico e Figuras Afins. 2001. Op. Cit., p. 158.

[3] DEVINHA, Thiago Degelo. A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre combustíveis e derivados. 2006. Op. Cit., p. 54.

[4] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 2006. Op. Cit., p. 563.

[5] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 2006. Op.Cit., p. 565.

[6] Idem. CARRAZA. 2006. pp. 569-570.

[7] MARTINS, Marcelo Guerra. Impostos e Contribuições Federais. Rio de janeiro: Renovar. 2004. p. 76.

[8] CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 2006. Op.Cit., p. 570.

[9] GAMA, Tácio Lacerda. Curso de especialização em direito tributário.Contribuições Especiais, Natureza e Regime Jurídico.Op. Cit., p. 1164.


Autor: Allan Propst